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Réunion d’information sur la mise en oeuvre de l’aide budgétaire au Sénégal

jeudi 8 juillet 2010

Faisant suite à une recommandation de la dernière revue annuelle de Coopération UE-Sénégal, la Délégation de l’Union européenne a organisé une réunion d’échange autour de la mis en œuvre de l’approche budgétaire au Sénégal, le lundi 31 mai dernier, à la Délégation de l’UE. Cette réunion entre dans le cadre du suivi des accords de Cotonou.

La réunion a débuté par une présentation détaillée aux Acteurs Non étatiques de l’aide budgétaire, suivi d’échanges.

Les points suivants ont été abordés et présentés par J.P Roland :
1. Définition.
2. Les avantages de l’aide budgétaire.
3. Critères d’éligibilité
4. Approche dynamique
5. Décaissement des tranches d’Aide Budgétaire
6. Aide budgétaire de l’UE au Sénégal depuis 1994
7. Du potentiel à la réalité.

I. APPUI BUDGÉTAIRE : DÉFINITION
L’appui budgétaire consiste en un transfert des ressources financières d’un bailleur de Fonds au trésor Public d’un pays partenaire, suite au respect par ce dernier de conditions de décaissement préalablement agrées. Les ressources financières ainsi reçues font parties des ressources globales du pays partenaire, et par conséquent, sont utilisées conformément au système de gestion des finances publiques du pays partenaire. L’Union européenne n’intervient pas dans les dépenses de l’État mais dispose d’un droit de regard. L’appui budgétaire est une modalité de financement pour l’approche sectorielle et globale. Cette approche quitte l’approche projet pour aller vers une approche plus globale où les règles de l’État sénégalais s’appliquent.
En effet, « les projets construisent des routes, mais pas les institutions ni de bonnes politiques » : Les projets ne sont en effet pas toujours alignés sur les priorités du pays. Ils sont multiples et présentent des coûts de transaction élevés. Ils présentent une certaine absence de soutenabilité, un faible renforcement du système national, des coûts récurrents souvent non planifiés, une faible dimension politique. Les projets sont comme des « îlots de perfection dans un océan d’institutions faibles ».

II. LES AVANTAGES DE l’AIDE BUDGÉTAIRE

  • Harmonisation et alignement de l’aide sur la politique Nationale du pays.
  • Meilleur appropriation et amélioration du contrôle externe
  • Faible coûts de transactions
  • Utilisation des procédures nationales, renforcement des capacités.
  • Restauration des équilibres macro économiques
  • Appui des budget des États dans leur intégralité (y compris fonctionnement)
  • Respecter les choix et procédures nationales et par là même essayer de les renforcer
  • Mettre la question des finances publiques et des résultats des politiques au centre des débats.
  • Améliorer la coordination avec les autres partenaires


Mais l’aide budgétaire n’est pas de l’argent facile. En effet elle présente des conditions strictes d’éligibilité et sa mise en œuvre demande un suivi et une implication importante. De plus l’éligibilité à l’aide budgétaire est de plus en plus difficile à démontrer dans beaucoup de pays (contrôle du Parlement européen, Cour des Comptes,...) et comprend donc des risques de non mise en œuvre, de non décaissement, de pertes de ressources. C’est pour cela qu’en 2008 par exemple, seulement 50% de l’aide budgétaire prévue a pu être déboursée pour le Sénégal.

III. LES CRITÈRES d’ELIGIBILITE
Conditions générales :
- La politique/stratégie nationale (L’UE appui des politiques qui partagent ses valeurs, c’est-à-dire qui respectent les accords de Cotonou, une politique qui va vers la lutte contre la pauvreté, le respect des genres, des valeurs démocratiques...).
- Le cadre macro-économique (pour une soutenabilité à long-terme).
- L’amélioration de la qualité de la gestion des finances publiques (GFP).

IV. APPROCHE DYNAMIQUE

L’amélioration de la gestion des finances publiques est un objectif de développement en soi (gouvernance), c’est pourquoi un système de GFP présentant des faiblesses n’exclut pas la possibilité d’un Appui Budgétaire. De plus, il n’y a pas de seuil, de conditions minimales statiques pour un Appui Budgétaire. L’interprétation est dynamique (direction et envergures des changements). L’important est le progrès.
Le respect du critère « qualité de la gestion des finances publiques » suggère une utilisation transparente des deniers publics. D’où l’intérêt accordé au contrôle externe exercé par la Cour des comptes et l’Assemblée Nationale, qui ont une légitimité à poser toutes les questions au gouvernement par rapport à la gestion des finances publiques. Les bailleurs de fond ont aussi un droit de regard, par exemple, concernant le financement du Monument de la Renaissance Africaine, la Commission Européenne est en droit de demander d’où viennent les ressources et comment elles sont utilisées. De même pour la question foncière. L’UE a une légitimité de dialogue avec l’État du fait de sa participation au budget public.
Fondamentalement, l’Aide budgétaire consiste en un transfert de ressources et un dialogue politique (qui permet un renforcement des capacités).
Le dialogue politique doit répondre aux questions clés en matière de :
- conception et mise en œuvre de la politique/stratégie du gouvernement
- mise en œuvre des réformes de la GFP
- résultats de la stratégie

V. DÉCAISSEMENT DES TRANCHES

  • Tranches fixes :
    Ce décaissement est lié au respect des trois conditions générales d’éligibilité.
  • Tranches variables :
    - Décaissements liés à la performance dans les secteurs retenus (santé, éducation, gestion des finances publiques...) dans la Convention de financement.
    - Le suivi de la performance des secteurs se fait à travers des indicateurs annuels choisis parmi ceux utilisés pour le suivi DSRP (Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté) ou de la politique sectorielle.


Impact de l’Aide Budgétaire ?
Il est à noter que l’Aide budgétaire délivrée par la Commission Européenne au Sénégal représente 1% du budget de l’État.
- Mais l’impact de l’Aide budgétaire représente un poids supérieur à 1 % dans le dialogue politique et une légitimité à intervenir sur l’utilisation des ressources publiques.
- Des résultats sont visibles en matière de lutte contre la pauvreté :
La proportion de pauvres est passée de 57.1% en 2001 à 50.8% en 2005/ Le taux de scolarisation est passé de 72% en 2002 à plus de 90% en 2009 tandis que 89¨des enfants étaient vaccinés (DTC3) en 2009 contre 41% en 2000.

VI. AIDE BUDGÉTAIRE DE l’UE AU SÉNÉGAL DEPUIS 1994.

  • Depuis 1994 : Programmes d’appuis budgétaires ciblés à l’ajustement structurel (équilibre macroéconomique, balance des paiements).
  • A partir de 2000, premier programme d’Aide Budgétaire non ciblée pour 39 M€.
  • 9ème FED : 53 M€ (dont trois appuis techniques).
  • 10ème FED : 75 M€ (2009-2011), dont 6 M€ d’appuis techniques.
  • 2ème programme 10ème FED : 50 M€ (en cours de préparation).

VII. DU POTENTIEL A LA RÉALITÉ, où sont les déficiences ?

- En théorie, l’Aide Budgétaire vise à promouvoir l’appropriation, utiliser les systèmes nationaux, fournir un financement prévisible, laisser de l’espace pour les décisions de politiques souveraines.
- En pratique, l’Aide budgétaire évolue dans un monde d bailleurs multiples et dépend de cadre de conditionnalité. Elle s’apparente parfois plus à de la micro-gestion, du fait des besoins spécifiques pour l’allocation des ressources, la production de rapport, l’audit, etc. L’Aide budgétaire souffre d’un manque de clarté sur les principes sous-jacents.
L’Aide Budgétaire rencontre des difficultés, notamment sur la revue annuelle conjointe du DSRP (qui n’a pas pu voir le jour avant 2008), le dialogue (entre gouvernement et bailleurs de fonds, et bailleurs de fonds entre eux), la coordination avant 2008, l’ACAB (Arrangement Cadre Relatif à l’Aide Budgétaire), la coordination MEF et ministère sectoriels pour le suivi de l’aide budgétaire, la transmission des demandes de décaissement, les objectifs sectoriels, le système d’information.
Mais l’Aide Budgétaire progresse au niveau du DSRP, de l’ACAB, de l’ANSD et l’implication dans le suivi-évaluation du DSRP.

Ainsi nous pouvons retenir comme principaux aspects positifs de l’Aide Budgétaire :

  • Le maintien des équilibres macro-économiques malgré les crises ;
  • Des avancements nets dans les réformes (marchés publics, finances publiques, foncier…) ;
  • Le maintien voir l’amélioration des performances dans les secteurs sociaux. Une vigilance est à maintenir au côté des Ministères sectoriels, du Parlement, de la société Civile.

CONCLUSION

  • Avant tout, il s’agit d’un processus budgétaire dans lequel la CE intervient en terme de dialogue.
  • Et la Société civile ?
    - Dans tous les forums où elle peut participer (Revue DSRP, revues sectorielles,…)
    - De par sa participation dans la vie démocratique et associative au Sénégal.
    - Avec les partenaires gouvernementaux et les partenaires extérieurs (ex. revue UE/Sénégal)…


Pour plus d’informations, une brochure « L’appui budgétaire » (distribuée pendant cette réunion d’information) est disponible au siège de la plateforme des Ong européennes, publiée par le Commissaire européen Louis Michel et préfacée par Jean Ping, Président de la Commission de l’union africaine, qui vise à répondre à de nombreuses questions que soulève l’instrument de l’appui budgétaire.